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世界无烟日 | 调研手记：以山东、上海为例，我国控烟立法之路走到哪了？

　　央视网消息：根据世界卫生组织统计，烟草危害使全球800多万人失去生命，其中约有130万人为接触二手烟的非吸烟者。吸烟不仅会造成肺部疾病，还与其他20多种不同亚型的癌症有关，包括食管癌、胃癌、直肠癌、直结肠癌、肝癌等。许多研究表明，吸烟与心脑血管等方面的疾病也存在强关联。

　　中国是世界卫生组织创始成员国之一。2003年5月21日，世界卫生大会批准世界卫生组织《烟草控制框架公约》，同年11月10日，中国正式签署该公约。2005年8月28日，全国人民代表大会常务委员会决定批准世界卫生组织《烟草控制框架公约》(以下简称《公约》)。

　　根据《公约》指导原则第1条，各缔约方宜使人人了解烟草消费和接触烟草烟雾造成的健康后果、成瘾性和致命威胁，并宜在适当的政府级别考虑有效的立法、实施、行政或其他措施，以保护所有人免于接触烟草烟雾。公约第Ⅲ部分减少烟草需求的措施中明确表示，以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所，适当时，包括其他公共场所接触烟草烟雾。

　　2016年，中共中央、国务院印发的《“健康中国2030”规划纲要》提出，到2030年，15岁以上人群吸烟率降低到20%。2019年，国家卫生健康委发布的《健康中国行动(2019—2030年)》在控烟行动目标中也提出，到2030年，全面无烟法规保护的人口比例达到80%及以上。2023年，我国有44个城市新出台或修订了市级控烟相关法规。

　　由中国政法大学卫生法研究中心出品的中国各省市无烟立法进程的实时可视化地图显示，当前全面无烟立法保护人口数为2.24亿，占总人口的15.9%。如果接受我国3亿人选择吸烟的比重，还有6.56亿的非吸烟人员未能获得不接触烟草烟雾的法律保护。《公约》在我国通过19年以来，控烟立法的可行性有多大？近日，记者跟随北京大学社会化媒体研究中心走进山东和上海，实地调研探讨当前控烟立法的工作实践。

　　记者在山东调研时了解到，截至目前，按照山东省政府2021年立法计划，省控烟条例已经纳入了三类立法计划(抓紧调查研究和起草的地方性法规)，经有关方面研究，拟将控烟有关条款纳入《山东省爱国卫生条例》修订实现，以期达到健康中国行动的有关要求。《山东省爱国卫生条例》修订均纳入2022年和2023年山东省人大三类立法计划。

　　在市级层面，自2013年青岛市制定出台了《青岛市控制吸烟条例》后，潍坊市和威海市也分别于2023年初出台了控制吸烟管理办法。《济南市公共场所控制吸烟条例(草案)》正在进行立法程序，已于2022年经济南市人大第一轮审议，第二轮审议还未开始。

　　目前，山东省的淄博、德州、滨州已把控烟纳入了市级人大二类立法计划，日照将其纳入了市级人大三类立法计划。对于地方何时能够把立法计划变为立法通过，克服控烟立法进程中可能存在的阻碍，德州市疾控中心健康教育所所长李敏在控烟工作座谈会上表示，参考青岛和上海以往的经验，如果有机会承办大型赛事或活动，那么控烟工作或成为主办场地备选的重要前提之一。当前，德州市还在每年两会期间，通过倡议代表委员提出建议提案支持市级控烟立法工作，来加大控烟立法的可能性。此外，爱国卫生条例中关于控烟工作的进一步修订，也是德州市正在努力的方向之一。

　　当前省级层面，山东一直以来都在积极地和司法厅、人大立法委员会沟通立法计划，控烟指标也正在纳入卫生城市的考核。如何能够顺利地在省级层面推动控烟立法？山东省疾控中心健康教育所所长王连森对此表示，一方面是控烟履约是否能够在更高层面出台具体的要求，另一方面要考虑在创卫、创文明城等工作目标中，控烟工作是否能占有更大的参评权重。广大群众对于无烟环境和健康诉求的切实反馈，也会成为控烟立法工作无形的推力。

　　山东省疾病预防控制中心的主任医师侯家祥还强调，控烟工作其实不仅仅是卫生健康问题。研究表明，烟草也会对环境、海洋、土地等产生影响，需要相关负责的部门联动去关注土地健康、海洋环境等生态问题。

　　虽然当前德州市的控烟立法还在推进阶段，但是李敏相信，围绕控烟相关的前期工作对于长远的立法规划是十分必要的，坚持对控烟相关数据做监测可以提供基底数据就是重要的一环。如果未来能够顺利立法，那么在立法后进行对比反馈，将有多项评估指标说明这项立法工作的重要意义，包括对控烟工作的民意调查、当前吸烟率的调查以及公共场所控烟现状调查等。倘若没有前期工作去积累基础数据，就难以评估法规对于本市人民健康还有环境发展起到的作用。

　　秉持着这一初心，在持续推动立法工作之外，整个山东还通过控烟科普、戒烟服务、试点创新等举措，广泛动员全省各级各单位和广大市民积极落实控烟履约，减少二手烟的危害，让更多的人拥有健康和清洁的环境。截至目前，山东省15岁及以上人口吸烟率已经从2020年的22.65%降到2023年的21.39%。可见，只要坚定不移地继续推进控烟履约工作，未来几年将有望看到吸烟率持续下降至健康中国设定的目标。

　　当前，山东保持了全省无烟党政机关、无烟学校、无烟医疗卫生机构三个100%全覆盖建设成果。2022年，山东省印发了《关于进一步加强全省戒烟门诊规范化建设的通知》，要求规范落实5项制度(简短干预戒烟制度、随诊问询制度、转诊制度、门诊登记制度和定期随访制度)，并要求规范发放戒烟健康教育处方。目前山东全省已设置戒烟门诊694家。

　　山东省疾病预防控制中心主任马吉祥表示，当前山东省的控烟工作并非“一劳永逸”，在已经出台政策的基础上，还需要通过关键的技术策略建立起配套机制，包括一些更加客观的评价指标和工具。比如通过烟雾报警器的使用来捕捉具有“瞬间性”的吸烟行为，设置新的体检指标“可替宁”来筛查无烟单位的吸烟者，从而真正地为不吸烟人群创造一个零烟雾的环境。而与此同时，他也强调，在室外吸烟场所的设置上也要充分地尊重吸烟者，予以吸烟者规范的吸烟空间，实现双向尊重。

　　马吉祥认为，戒烟门诊设立后的下个目标是要实现控烟领域的医防融合。不再只是设立一个专门的门诊，而是要把这种生活方式的干预落实到每个临床医生的工作中。在控烟工作上，作为临床医生，不能只开药物处方，还要开健康处方。健康处方的第一个就是戒烟，临床医生要真正做到询问病人是否吸烟，并且要通过在病历上写处方的方式告诉TA要戒烟，这样病人往往就会重视起来。

　　而这同时也和医共体“防治管”的内涵相契合，如果真正做到危险因素被干预，那么未来的治疗费用就会下降，重大疾病的出现也可能往后推迟，从而实现医保资金的更高效利用。根据主任医师侯家祥的研究观察，他接触到的经历过戒烟的人群呈现出非常复杂的戒断情况和结果。因此，控烟干预作为心理层面的行为干预工作，还需要对健康行为学做更深一步的研究，才能更好地指导医师做好戒烟者的行为干预。

　　据新华社记者，在近日举办的中国控制吸烟协会医疗机构控烟及健康促进专业委员会成立大会暨“控烟与健康”学术研讨会上，国家卫生健康委规划发展与信息化司副司长吴翔天表示，要持续推动无烟环境建设，将控烟宣教作为治疗患者工作的重要内容之一，帮助患者实现健康生活方式。同时，加大对烟草依赖疾病的流行病学和临床诊疗方面的科研力度，进一步推动控烟工作。

　　近年来，一些地方积极推动控烟立法工作，比如《上海市公共场所控制吸烟条例》实施以来，成人吸烟率下降至19.4%；《北京市控制吸烟条例》规定公共场所、工作场所室内环境、室外排队等场合禁止吸烟；《深圳经济特区控制吸烟条例》规定在室内工作场所、室内公共场所、公共交通工具内以及学校、公园、医疗卫生机构等室外场所禁止吸烟……

　　上海是中国较早开展控烟工作的城市之一。2009年12月10日市人大常委会通过《上海市公共场所控制吸烟条例》(以下简称《条例》)，并于2010年3月1日生效实施。《条例》是世界卫生组织《烟草控制框架公约》在我国生效后，大陆地区首部省级人大颁布的控烟地方法规。2010年5月1日至10月31日，第41届世界博览会在上海举行。世界卫生组织向中国政府提出，办成第一届“无烟世博”。上海在控烟立法和首创“无烟世博”的同时，开启了“无烟上海”1.0时代。

　　2016年11月11日，上海市人大表决通过了《关于修改〈上海市公共场所控制吸烟条例〉的决定》，于2017年3月1日起施行，并规定室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具内禁止吸烟，实现室内全面禁烟，“无烟上海”进入2.0时代。上海市人大常委会于2022年10月28日通过《条例》修正案，并于2022年10月28日起施行。上海成为国家层面将电子烟纳入监管后，首个修订控烟法规将电子烟纳入公共场所禁烟范围的城市，此时“无烟上海”迈入3.0时代。

　　李敏曾在座谈会上表示，在德州市控烟立法的讨论中，一个很关键的问题就是：如果立法，谁来对违规吸烟的行为进行执法？记者来到已经施行控烟法规的上海市尝试寻找可行的办法。一般来说，吸烟是具有瞬间性的行为，且使用电子烟不会产生烟蒂，一旦出现违规吸烟的行为，会带来一定的劝阻或执法难度。不过，上海市健康促进中心的工作人员表示，目前当地违规吸烟的线索主要是通过市民举报接收到的，因此无烟环境的“共治共享”从一定程度上为专门的执法团队削弱了这些壁垒。

　　社会共治强调政府以及多元主体(包含群团组织、个体志愿者、公民、媒体)等共同参与。在上海控烟工作形成的“六个一”模式中，除了把控烟工作写入多个重要制度之外，控烟的社会共治还重点体现在上海市多部门协同与社会共治机制、12345控烟投诉热线以及控烟热力地图的搭建中。

　　根据控烟条例的要求，上海市健康促进委员会协调控烟的监管部门、行业主管部门以及各个协会志愿者团体等联合行动，形成对控烟的社会共治，并逐渐形成了两个配套制度。一个是季度监管执法联络员制度，联络员包括市级的横向监管执法部门和行业管理部门，也包括区级相关单位。另一个是季度攻坚专项执法周行动，每个季度会有1—2周的时间，根据那段时间新出现的问题，有所侧重、有针对性地进行一些场所的联合执法。

　　上海在2015年将控烟投诉纳入了市民热线12345的接听范围，2017年把市民热线纳入全民控烟监督计划。基于为志愿者提供一线环境巡查的线索，以及改变热线投诉的局限性考虑，上海接下来开发了控烟热力地图来督促场所整改，以及为志愿者巡查、监管部门提供违规吸烟的重要线索，实现共建共享健康城市。

　　目前，上海市的控烟工作流程基本可以在热力地图小程序上完成：市民提交了违规线索之后到达核心志愿者，根据地址分配工单到一线志愿者，一线志愿者负责到现场进行巡查并二次复查。复查有问题的场所会被提交到区级管理员。该区域的控烟工作负责同志在确认场所和问题之后，将开具执法建议书给到相关的执法部门。执法部门在线下完成执法以后，再到线上提交结果，并同时反馈到所有的用户端。

　　截至目前，我国有24个省份出台省级控烟相关法规，254个城市出台市级控烟相关法规，全面无烟法规保护人口比例不断提升。值得关注的是，当前上海市积极采取了世界卫生组织在《公约》中提出的MPOWER措施来推进控烟履约。包括落实到广告法，禁止烟草的赞助促销面向未成年，同时明确由各个监管部门联合执法，将有以上行为的企业和单位纳入诚信系统黑名单，依法依规实施联合惩戒。还有《公约》MPOWER里面M(monitor tobacco use and prevention policies)的定期监测，掌握烟草使用情况。

　　上海市健康促进委员会办公室的工作人员表示，如今上海在控烟履约工作上取得的成果主要来自于两方面，一方面是控烟的法治化建设，另一方面则需要引导和宣传来为非吸烟者营造无烟氛围。

　　根据上海市往年的《条例》监测白皮书来看，有人劝阻吸烟和执法的比例在逐年上升，这说明如果提供了更好的让市民反馈线索的工具，那么他们参与社会共治的积极性也会相应提升。去年，上海市首次把控烟热力地图纳入了调查范围，结果显示2023年只有14.7%的现场被拦截人员听说过热力地图小程序，其中40.2%的人员使用过小程序。上海市健康促进中心的工作人员表示，这个数据还有很大的提升空间，需要通过更多的宣传，吸纳更多的公民加入到社会共治的控烟工作当中。

　　此外，记者在调研时了解到，我国的控烟工作也在不断对新兴产业、场所界定、行为隐秘性(电子烟)等带来的新挑战“见招拆招”。比如在刚刚营业的“雪茄吧”内，客人可购买雪茄，搭配饮品进行商务会谈，在该场所内直接使用雪茄是以往控烟执法工作未碰到过的违规情况，需要及时予以规范管理。比如商品房在购买时包含了公摊面积，那楼道是否属于私人场所，在此吸烟是否违反《条例》？还有私人影院等场所也正在公共场所的立法界定中。再比如，不同于传统的烟草，电子烟没有明火和烟蒂，这就需要通过烟雾感应、画面监控等技术手段来辅助进行劝阻或驻点执法。

　　数据显示，上海市成人吸烟率自控烟立法以来，已下降了7.5个百分点至19.4%，提前达到“健康中国2030”目标。公布的2021年全国青少年烟草流行调查结果显示，上海市中学生卷烟、电子烟使用率处于全国31个省份最低。2021年上海人均期望寿命84.11岁，为全国31个省份最高。(记者/陈诗文校对/梁雅琴) 【编辑:刘阳禾】

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